经验大比拼:信用监管“软实力” 老有所养“硬支撑”

时间:2020-11-19来源:信用中国浏览次数:

  当前,我国正在快速步入老龄化社会,已成为世界上老年人口最多的国家。截至2019年年底,65周岁及以上人口已达1.76亿。养老机构的服务质量直接关系到入住老年人的切身利益,如何推动养老机构的养老服务高质量发展,让老人更放心、更安心、更称心,成为了热会各界的关注热点。

  目前,我国养老服务水平较低,存在养老机构收费标准和服务质量参差不齐等现象,通过养老服务行业信用体系构建推进养老服务行业更好更快发展,显得尤为紧迫和重要。

  开展养老机构等级评定,是贯彻落实习近平总书记有关提高养老院服务质量重要讲话精神以及国家有关养老服务决策部署的重要举措。2019年4月,国务院办公厅发布《关于推进养老服务发展的意见》,要求加快推进养老服务领域社会信用体系建设。2019年12月,民政部印发发《关于加快建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见》,要求“加快构建养老机构自愿参与、评定程序规范、标准尺度一致、评定结果互认的全国统一养老机构等级评定体系”。2020年4月,民政部社会福利中心、全国社会福利服务标准化技术委员会联合发布《<养老机构等级划分与评定>国家标准实施指南》(试行),供地方开展养老机构等级评定工作时参考使用。2020年5月,民政部办公厅下发通知,确定14个省市开展养老机构等级评定先行先试。在各地的积极实践之下,将大大方便老年人选择颐养天年之所,促进养老服务品质提升。

  北京:建设养老服务业诚信体系 提升养老服务质量和效益

  2018年,北京市先后印发了《关于推进养老服务业诚信体系建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)和《北京市养老服务机构信用信息管理使用办法》(以下简称《使用办法》),旨在加快推进北京市养老服务业诚信体系建设,提升养老服务质量和效益,整顿和规范市场秩序,促进养老服务市场健康发展。

  《指导意见》明确,开展养老服务业诚信体系建设的六项主要任务,包括推进养老服务业公共信用信息归集和共享,推进信用信息和信用产品应用,构建守信激励和失信惩戒机制,建立诚信协同监管机制,开展诚信建设试点示范,加强诚信道德教育和宣传引导。

  今年6月,北京市民政局公布首批2019年度北京市养老服务机构失信名单。按照《使用办法》等文件要求,北京市民政局从政府监管、行业评价、媒体评价、市场反馈四个方面,对全市养老服务机构诚信基本情况、一般失信行为、严重失信行为和严重违法违规情况等进行归集、核实,进一步提高养老服务机构法人和负责人对养老服务机构信用信息记录状况的重视程度和失信预警能力,促进养老服务机构依法依规诚信经营。

  根据《北京市养老服务机构信用信息管理使用办法》《北京市养老机构运营补贴管理办法》,纳入严重失信A类黑名单的机构将取消运营补贴获取资格和承接政府购买服务资格;后续提交相应整改材料,经审定核实通过后,且连续两年无基本失信信息记录的,可解除信用黑名单;此次纳入一般失信名单的养老服务机构将取消2020年度养老机构每月每床50元的信用状况维度补贴。

  天津:推动养老机构 信用监管执法联动

  为加强天津市养老机构备案管理和事中事后监管工作,消除安全风险隐患,不断提升养老服务水平,天津市民政局近期围绕《关于进一步加强养老机构监管工作的通知(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),向社会公开征求意见。

  《征求意见稿》明确,各区民政局要牵头建立养老机构风险分级管控机制,形成统一的养老服务质量、安全和费用风险监测评估网络,对投诉举报多、安全隐患大、有失信行为和严重违法违规记录的养老机构,由相关部门增加抽查频次,加大查处力度。

  在完善养老机构综合监管体系方面,《征求意见稿》要求,建立区域性养老机构综合监管制度。各区民政局要在具体举措上争取上下衔接、左右呼应,共同推动养老机构信用监管、跨区域、跨部门、跨层级执法联动,完善养老机构服务纠纷预防和处置机制,推动建立养老机构事中、事后综合监管制度。同时,加强结果运用,提升综合监管效果。各区民政局要依据民政部《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法(试行)》,构建信用联合奖惩联动机制,将严重违法失信的养老服务机构和从业人员列入联合惩戒对象名单,实施信用约束、联合惩戒等措施。要建立健全综合监管结果与养老服务机构等级评审、政府补助、优惠政策等挂钩的机制,确保综合监管效果。

  上海:根据养老机构服务质量指标分类监管

  上海首创了上海市养老机构服务质量日常监测指标体系,并于今年1月公布养老机构服务质量首次日常监测结果。被监测的572家养老机构(正在进行大修改造的或执业未满一年的,未作监测)中,123家获评“优秀”,223家获评“良好”,202家获评“一般”,24家获评“较差”;上海的养老机构平均得分72.8分,总体处于“良好”。为落实奖惩,上海市民政部门已计划将养老机构服务质量日常监测结果与政府运营补贴、信用分级等挂钩。对“较差”的养老机构,督促整治,并启动行政检查。目前,上海的“养老机构服务质量日常监测”涵盖服务提供、服务保障、服务安全三大参数共90项指标。每年,上海从90项指标中抽取与入住老年人服务密切相关的项目进行监测。上海市民政局委托第三方上海市质量技术咨询事务所(上海市客户满意度评价中心)对监测工作进行全程跟踪检查。

  正在征求意见的《上海市养老服务条例(草案)》提出,民政部门应当建立养老服务机构信用档案,记录其设立与备案、日常监督检查、违法行为查处、等级评定结果等信息,并依法向市公共信用信息服务平台归集。民政部门应当建立信用分级制度,确定养老服务机构信用等级,采取差异化监管措施。对严重失信的养老服务机构,由相关部门依法实施联合惩戒。

  江苏:加快养老服务领域 信用体系建设

  今年7月,江苏省民政厅印发《江苏省养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理实施办法(试行)》,明确全省将推行养老服务市场“黑名单”制度,以规范市场秩序,加快养老服务领域信用体系建设,推动全省养老服务高质量发展。

  根据规定,养老服务市场主体具有以下9种情形之一,将被有关部门依法依规惩处:超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动,侵害老年人合法权益的;因违法违规养老服务行为侵害老年人合法权益的;以非法集资或者欺骗手段销售“保健”产品等方式诈骗老年人财物的;存在重大安全隐患,无故拖延,逾期不改的;对发生的安全事故负有主要或者直接责任的;存在采取虚报、冒领等方式骗取政府补贴资金等涉及财政资金违法行为的;拒不接受或者不按照规定接受监督检查,或者在接受监督检查时隐瞒真实情况、弄虚作假的;不按照规定报送年度工作报告、履行信息公开义务的;其他违反养老服务管理有关规定的严重失信情形。养老服务市场主体及其法定代表人或主要负责人被人民法院认定为失信被执行人的,应当列入联合惩戒对象名单。

   福建:加强公建民营 养老服务机构监管

  今年10月,福建省出台《关于加强公建民营养老服务机构监管的指导意见》(以下简称《指导意见》),明确要求公建民营养老服务机构要坚持履行公益职能、坚持养老属性、确保资产安全、实行管办分离、加强服务管理等五个基本原则,明确监管清单,建立年报制度、检查制度、举报制度、评估制度等。

  民政部门将会同有关部门,每年定期、不定期采取实地查看等方式,对机构的运营管理、经费投入、收费标准、收益支出、人员待遇、服务质量、公众评议等内容开展检查,并向社会公布检查结果。各县(市、区)民政部门将在公建民营养老服务机构内公开监督举报电话,对举报和投诉内容要及时进行调查核实、处理,并纠正养老服务机构的违规违法行为。有条件的县(市、区)要将第三方评估工作纳入本级财政预算,对包括公建民营在内的养老服务机构服务管理、履行合同、入住老人的满意度等情况进行跟踪评估,促进养老服务水平提升。

  《意见》提出,将加快养老服务社会信用体系建设,建立健全失信联合惩戒机制,对存在严重失信行为的公建民营养老服务机构及相关人员实施联合惩戒。建立“红黑名单”制度,定期向社会公布,将养老服务机构欺老虐老、重大安全责任事故、违法违规开展金融活动等行为纳入“黑名单”,依法严厉查处。

  湖北:养老机构存在严重失信行为将终止评定或取消评定等级

  今年9月,《湖北省养老机构等级评定管理办法(试行)》(以下简称《办法》)印发。《办法》包括总则、评定对象范围、等级评定组织与职责、等级评定的程序和要求、回避复核与复评、评定等级管理、监督管理、附则共八章34条。

  关于评定等级管理,《办法》明确等级评定等级由高到低依次分为五级、四级、三级、二级、一级。对参评未通过的,两年内不得申报同一等级及以上等级评定。规定等级评定证书有效期3年,前一次等级评定两年后,可以申请升级评定。

  《办法》提出,养老机构在评定过程中或者取得评定等级后,存在下列情形之一的,由民政部门作出终止评定或者取消评定等级的处理:等级评定中提供虚假情况和资料,有伪造、涂改有关档案资料等弄虚作假行为,致使评定情况失实的。违反评定纪律,采取不规范行为,影响评定人员的公正公平性,干扰评定工作的。发生重大安全责任事故或者存在可能危及人身健康和生命财产安全重大风险隐患被责令停业整顿的。存在任何欺老虐老行为的,或发生其他不良事件造成严重社会影响的。存在非法集资等损害老年人合法权益行为的。存在严重失信行为,被实施联合惩戒或者被列入养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理的。其他存在违反法律法规规定情形的。

  贵州:多部门共建“守信激励、 失信惩戒”监管机制

  2019年11月,贵州省民政厅、省市场监督管理局印发《关于做好养老机构登记备案管理工作的通知》,其中明确,各级民政部门按照“谁主管、谁监管”的要求,积极履行行业管理职责,会同各有关部门共商共建“守信激励、失信惩戒”的跨部门联合监管机制,定期将相关信息告知相关职能部门,相关部门获悉养老机构登记信息后,根据职责主动介入事中事后监管。

  在监管中发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全的,民政部门应第一时间约谈机构负责人,下发整改通知书,责令限期改正;逾期不改正的,责令停业整顿。发现属于建筑、消防、食品安全、医疗服务、特种设备安全风险的,民政部门应当及时抄告住房城乡建设、消防救援、市场监管、卫生健康等部门,并积极配合后续查处工作。情节严重的,应及时告知登记管理机关,由登记管理机关依法予以行政处罚乃至吊销登记证书,进一步健全“双随机、一公开”工作机制,加快推进养老服务领域社会信用体系建设,建立健全养老服务失信联合惩戒机制和养老服务黑名单制度,对于失信被纳入黑名单的养老机构实行重点监管。

  北京朝阳区:建设养老信用管理平台  实现诚信评价全覆盖

  2018年9月,朝阳区建设的北京市首个养老服务业信用管理平台投入运行,通过大数据应用,可以形成相应诚信评价报告,对养老机构及从业人员实施信用管理,发挥正向激励作用,让守信者获益。

  北京朝阳区养老服务业信用管理平台归集的区内养老机构和养老服务从业人员的诚信评价信息包括机构基本情况、内部管理、安全管理、经营能力、从业人员、社会责任、公共信用,以及从业人员资格资历、教育培训经历、服务水平、荣誉信息、不良信息等。

  通过大数据应用,平台能够自动生成并数字化输出养老机构诚信评价报告、服务质量信用评定报告和养老服务从业人员诚信评价报告,形成了对区内养老机构和从业人员诚信评价管理的全覆盖。

  通过信用管理平台,北京朝阳区对诚信评价结果优异的养老机构和从业人员进行褒奖。同时结合实际,对全区养老机构实施信用分级分类管理,探索“信用养老”模式,在政府采购、政府购买服务、养老服务补贴、运营资助等方面,根据诚信评价结果施行激励、限制或惩罚措施。

  黑龙江哈尔滨:建立养老行业信用奖惩联动机制

  《哈尔滨市人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》(以下简称《实施意见》)于2018年11月印发。根据《实施意见》,哈尔滨市全面放开养老服务市场,支持社会资本投入养老服务产业。

  《实施意见》提出,投资建设养老服务设施工程项目审批流程整合为选址立项、规划报批、施工许可、项目验收四个阶段。实行并联审批。简化养老机构消防审验手续。

  《实施意见》明确,由行业主管部门将其归集的养老机构及从业人员信用记录纳入哈尔滨市信用信息共享平台,通过“信用中国(黑龙江哈尔滨)”网站公示,其中涉及企业的相关记录同步纳入国家企业信用信息公示系统(黑龙江),对严重违规的失信者依法采取惩戒措施。建立养老行业信用奖惩联动机制、养老机构从业人员黑名单制度和养老服务业退出机制。

  强化行业协同监管。将违法违规、安全隐患治理不到位、推销保健品、欺老虐老、服务质量差、老人投诉多等问题作为养老机构监管重点,相关部门协调配合,实施信息常态化披露,确保养老服务行业得到有效监管。

  山东青岛:服务质量等级评定 推进养老行业规范化建设

  今年10月,青岛市民政局印发《青岛市养老机构服务质量等级评定暂行办法》(以下简称《办法》),进一步加强和改进养老机构服务质量等级评定工作,加快推进养老行业规范化、标准化建设,全面提升养老服务质量。

  《办法》适用于青岛市区域内依法注册登记并在民政部门备案,提供集中居住和照料服务的具有法人资质的养老机构。养老机构服务质量等级评定依据相关标准组织开展,等级从低到高分为一星、二星、三星、四星、五星五个等级。

  《办法》对申请等级评定的养老机构条件做了明确规定:要求养老机构近三年内未发生服务质量、安全健康、环境保护等方面重大责任事故;申请一、二星级的养老机构,须按国家和本市养老机构服务相关标准,建立适用本机构的标准或制度体系,且有效运行6个月以上;申请三星级(含)以上的养老机构,须按国家和本市养老机构服务相关标准,建立适用于本机构较完善的服务标准体系,且有效运行12个月以上;连锁型养老机构每个院区按照相关标准独立评定;养老机构服务质量等级评定重点将服务质量、安全、 医疗服务能力、标准和制度建设作为必要条件,并将养老机构床位规模、入住率、绿化率作为加减分项目。

  《办法》也对养老机构不予评定的情形做了规定,包括未进行备案或者行政许可到期未备案的;近两年受到有关部门行政处罚、行政强制、刑事处罚,或者有关处罚、行政强制尚未执行的;列入养老服务市场失信联合惩戒对象名单的;拒不退回(换)原养老机构等级评定牌匾和证书的等情形。

   江苏常州:多措并举推进养老院服务质量提升

  常州市民政局围绕养老服务信用体系建设,开展非法金融活动风险专项排查,推进养老院服务质量提升专项行动,实施养老机构等级评定。

  开展《常州养老服务条例》调研,并形成初步草案,对养老服务领域的评估体系、管理能力、服务质量和社会信誉提出要求,为信用体系建设提供法律保障。

  夯实服务机构信用建设。一是推进养老机构等级评定工作,以评促建、以评促改,提升服务内涵和服务质量,推进养老院服务质量标准和评价体系建设,使机构信用信息向全社会公开,方便市民选择满意的机构,更好保护老年人合法权益;二是开展民政服务机构安全生产专项检查。重点检查了机构责任制落实、隐患自查整改和安全生产工作现状,共查出隐患整改问题 144条,并提出限期整改,实现隐患销号清零,为民政领域信用体系建设夯实基础。三是联合住建、卫健、消防、市场监管等 7部门联合开展养老院服务质量提升专项行动方案,聚焦养老机构本质安全、推进养老院服务质量标准化建设,健全养老服务综合监管长效制度。四是与金融监管办,联合开展了“守住钱袋子、护好幸福家”为主题的老年人防范非法集资主题宣传活动。开展风险监测、举报受理和线索移送工作。

  落实重点项目的信用建设。扎实全市为民办实事重点项目,实施2020年常州市老年人居家适老化改造项目,做好政府购买服务招投标,核查企业信誉,分等分级,明确中标单位的责任义务,对严重违法失信的养老服务单位和从业人员列入联合惩戒对象名单。

   安徽阜阳:信用体系建设助力养老服务改革

  安徽阜阳加快养老信用体系建设,开展信用建设工作,推进信用惠民便企,切实提升群众和机构的获得感与满足感。

  市民政局严格执行中央、省、市有关文件精神,不再受理养老机构设立许可申请,变“事前管审批”为“事后管信用”,提高了效率,方便了办事主体。通过信用核查、信用承诺、分级分类监管等形式,对信用状况良好且进行信用承诺的办事主体实施“绿色通道”、简化手续等便利措施。

  自《关于推进阜阳市养老服务业信用体系建设的指导意见》实施以来,通过信用数据监管平台,市民政局对拟举办养老服务机构的两家未按时报送年报信息的企业提出要求,建议他们在完善年报信息之后,再申请备案养老机构。同时,市民政局和养老机构协商,对于信用良好的人员申请成为养老机构的护理员,同等条件下优先录用,并可适当简化相关录用程序,在后续的培养发展中,给予优先考虑。在市民政局举办的养老机构护理人员培训中,通过信用数据监管平台,选择5位信用良好的护理人员参加培训,为她们走上更高的岗位奠定坚实基础。

  通过信用核查、信用承诺、分级分类监管等形式,建立养老服务业信用“红黑名单”制度,依托全市守信联合激励和失信联合惩戒机制,实现对诚实守信典型的联合激励和对严重失信市场主体的联合惩戒。

  【点评】  

  夯实养老产业信用监管的“基础桩”

  这几年,谈到中国经济发展,“人口红利消失”“老龄化”已经是无法回避的重大课题。

  2001年,我国65岁及以上年龄人口数量为9062万人,占总人口127,627万人的7.1%。这是我国65岁及以上老年人口数占比首次突破国际通行老龄化社会标准之65岁及以上人口占比达到7%,意味着我国正式进入老龄化社会。据《老年公平在中国》研究报告预测,中国人口的老龄化规模大、老年人口增长迅猛,到2030年中国老年人口将占总人口的25%左右。

  这样一个迅猛的人口年龄结构变化,将为经济社会发展带来诸多难以预料的挑战。对此,党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(简称《建议》)提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”,并用一个小节的篇幅对此进行了部署。

  在论述“推动养老事业和养老产业协同发展”时,《建议》专门提出了“健全养老服务综合监管制度”。对于“养老服务综合监管制度”该如何理解呢?

  今年4月,民政部联合住房和城乡建设部、卫生健康委、应急管理部、市场监管总局等部门印发的《关于做好2020年养老院服务质量建设专项行动工作的通知》(简称《通知》),就2020年养老院服务质量建设专项行动工作作出部署时,对于建立健全养老服务综合监管制度,《通知》是这样要求的:建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以标准规范为支撑、以信用监管为基础的新型监管机制和跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制,探索实行跨领域跨部门综合执法,最大限度减少不必要的行政执法事项,完善养老机构服务纠纷预防和处置机制。

  由此可见,在“推动养老事业和养老产业协同发展”的过程中,信用监管将是新型监管机制的一个基础。从现状来看,目前虽然老年人对养老机构服务需求大、增长快、要求高,但全社会养老机构还普遍存在着数量少、增速慢、质量差的问题,这与老年人的需求形成了一种尖锐的矛盾。需要指出的是,这种矛盾还不仅仅在于养老机构与设施的严重匮乏,更在于服务标准缺失、专业人才匮乏等“软指标”方面。但同时,由于看到养老产业的巨大市场前景,愿意来“一试身手”的企业也越来越多,因此,在这样一个时期,打好信用监管的“基础桩”确实非常必要。

  对于如何开展“信用监管”,各地已经进行了很多探索,但综合起来,无外乎这样三个方面:一是建立健全养老机构及从业的信用档案,将其纳入统一的平台进行监管;二是建立符合我国国情的养老机构评价标准,建立信用分级制度,确定养老服务机构信用等级,采取差异化监管措施;三是严格奖惩,对严重失信的养老服务机构和从业人员,由相关部门依法实施联合惩戒。

  这样一个监管机制,虽然看似简单,但其实里面涉及的技术环节有很多,因为入住的老年人身体条件不同,服务需要也千差万别。有研究指出,结合养老产业下游以及我国老年人口潜在消费力来看,目前养老产业市场潜在规模或已达6.2万亿。面对这样一个大市场,在现有的条件下,如何实现老年人需求与养老机构能力的平衡,实在是一个值得认真研究的课题。在全国统一的信用监管平台建立之前,对于各地方的大胆探索我们应该积极鼓励,并从中汲取有益经验,以供未来借鉴。

  据前瞻产业研究院预测,2024年,我国养老产业市场规模有望达到11.2万亿元左右,养老产业市场前景广阔。对于这样一个产业的井喷式发展,在“十四五”期间,夯实信用监管的基础桩,既是现实的需要,更是时代的需要。

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